苏州园区与苏州新区的区别哪个好,GDP工业产值经营PK

2015年4月19日 发表评论 阅读评论

国务院发展研究中心 李兆熙 张政军
清华大学 贾 涛

近几年来,苏州高新区和苏州工业园的发展都很快,是苏州经济的重要组成部分。本文对两个园区的开发模式、管理架构、享受的优惠政策、体制建设、产业结构、收入来源、区位布局和政府服务等方面进行开发运营模式的分析比较,得到7个方面的经验和启示。其中,良好的政府服务是苏州高新区和苏州工业园成功的共同秘诀。 
苏州高新区和苏州工业园的基本情况比较
苏州高新区和苏州工业园建立时间相差不大,面积、户籍人口基本相当,产业结构都以高新技术产业为主,很多指标相近,在一定程度上具有很强的可比性。两者基本都以外向型经济为主,而且从数据上来看,两者的发展都非常好。只是在某些指标上,苏州工业园区要比苏州高新区高。例如“投资额上亿美元项目数量”,苏州工业园为60个,苏州高新区是16个;“项目平均投资额”,苏州工业园超过3000万美元,苏州高新区为1400万美元,等等。但这并不说明苏州高新区发展得不好,而是苏州工业园作为中新两国政府间最大的合作项目,拥有的资源实在太多,发展得太好,从而在一些指标上略高一些。 
对于两个开发区的基本情况,可以从表1中看出。

对这两个开发区的比较分析,单纯从数据指标上来比较没有太大的实际意义,实际上也没有任何两个开发区的各项指标都基本相同。因此,本文主要从两者的开发模式、管理架构、享受的优惠政策、体制建设、产业结构、收入来源、区位布局和政府服务等方面进行比较分析,希望总结出一些经验和启示。 
苏州高新区和苏州工业园的差异比较 

总的说来,苏州高新区和苏州工业园有4点差异:开发模式不同,管理架构不同,享受的优惠政策不同,在体制建设上略有差异。 
1.两者开发模式不同:“穷开发模式”与“富开发模式” 

苏州高新区和苏州工业园实际上代表了国内开发区非常典型的两种开发模式,即:苏州高新区是较典型的“穷开发模式”,而苏州工业园是较典型的“富开发模式”。开发模式的不同,对管理架构也有一定影响。 
所谓“穷开发模式”,是指开发区启动开发资金并不充裕,比较“穷”,这决定了其开发行为必定是“逐片开发”、“滚动开发”,即用初期有限的资金先开发一小片土地,等有了收益,再用收益投入到下一片土地的开发中去。早期的苏州高新区、天津开发区等开发区都曾采用这种方式。由于开发资金并不充裕,一定程度上需要政府更深地介入,从而也部分导致了初期的管委会和开发公司合二为一,这在苏州高新区表现比较明显。同时,由于开发资金不充裕,逐片滚动开发,受外界影响因素比较大,从而导致开发区总体规划不明朗或经常修改。 
“富开发模式”是指启动开发资金比较充裕,从而能够将土地一次性大片连片开发,对管理架构和开发规划也有明显的促进作用。苏州工业园区就是典型的“富开发模式”,开发初期有新加坡方面提供的数亿美金,使得负责开发的合资公司CSSD能够做实,能够与管理主体管委会相分离,同时能够对整个开发区做好总体规划,整体开发好土地,在今后的数年中基本严格按照总体规划发展。 
两者的比较小结见表2。

“穷”、“富”两种开发模式也不是绝对分隔的,一定条件下可以转换。“富开发模式”在相当多的国家级开发区的早期难以实施,因为那时的国家级开发区刚刚起步,发展尚不明朗,风险较高,银行往往不愿意给予大额贷款,开发区自身的经济实力也十分有限。但到了1994年以后,国家级开发区发展势头良好,经济效益明显,银行则抢着给开发区贷款,天津开发区就是如此。国家级开发区经过数年高速发展,自身财力也比较雄厚了,则逐渐向“富开发模式”转型,例如今日的苏州高新区,就能够与浒墅关镇政府合作,苏州高新区投入资金,浒墅关镇政府投入土地,两者合资成立新浒投资发展有限公司,各占50%股份,共同开发浒关工业园区,投入15亿元一次连片开发1.5万亩土地。 
2.两者管理架构不同:“政企合一”与“政企分开”
在开发区中,通常有一个管理主体和一个开发主体。管理主体代表政府,通常是管委会,而开发主体往往是企业化的组织,通常是开发公司。因此,两种的关系是合二为一还是清晰分开,决定着开发区的管理架构是政企合一还是政企分开。在我国开发区的实践中,这两种管理架构都很常见,有着各自的优点和缺点,一定条件下,政企合一还可以转化为政企分开的架构。 
1999年以前,苏州高新区管委会和高新区开发总公司就是政企合一,到1999年以后,两者分开,高新区朝着政企关系更明晰的方向发展,而苏州工业园从一开始就是管委会和开发公司CSSD两者分开,政企分开。两种管理架构的优缺点比较见表3。

在具体实践中,开发区管委会和开发公司政企分开的优势是明显的,它体现了“小政府、大企业(社会)”的原则,充分发挥了管委会和开发公司各自的优势,苏州工业园区就是一个非常好的例子。而对于相当多的开发区而言,由于在开发区草创阶段,困难较多,需要集中力量搞建设,因此往往采用政企合一形式;而当开发区逐渐发展壮大起来的时候,客观和主观上都要求政企分开,以促进开发区更快更好地发展,苏州高新区的历程就验证了这一点。 
3.两者优惠政策不同:较普遍的优惠政策与“不特有特,比特更特” 

苏州高新区是属于国家科技部主管的国家级高新技术产业开发区序列,享受国家级高新技术产业开发区的优惠政策,例如企业所得税按照通常的规定为15%,而在高新区内投资新办的各类生产性外资企业,从获利年度起“两免三减半”;对高新技术企业、产品出口型企业,“两免三减半”结束后减按10%征收;对从事交通、能源、基础设施建设,且经营期在15年以上的外资企业,或者投资总额在80亿人民币以上,或产品线宽在0.25μm以下,并取得集成电路企业认证的企业获利年度起“五免五减半”等等。从优惠政策上来讲,苏州高新区没有什么特殊之处。 
而苏州工业园区享受的优惠政策、特殊政策更多一些。苏州工业园区是属于国家商务部主管的国家级经济技术开发区序列,当然享受国家级经济技术开发区的优惠政策。同时,经国家批准,苏州工业园也享受国家级高新技术产业开发区的优惠政策。 
而且,从苏州工业园诞生之日起,它的“血统”就高贵一些。它是中国和新加坡两国政府间合作的最大项目,直接受到两国最高领导层的关心和支持。苏州工业园拥有着由中新两国国家副总理担任主席的“中国-新加坡联合协调理事会”,级别之高在国内没有任何一家开发区可与之相比。园区被授予许多具有唯一性的特殊政策,形成了“不特有特、特中有特”的政策优势。国务院专门下发了5个文件,分别在项目审批、财政税收、金融债券、公积金制度、外事管理、海关监管、保税物流、高新区政策共享以及合作区域扩大等方面授予园区许多特殊政策与功能支持。具体而言,园区拥有上不封顶的自行审批特权,凡符合国家产业政策的外资项目,园区均可自行审批;拥有灵活高效的外事管理权,享有公务出境任务审批、颁发公务护照、向外国驻华使领馆申办签证及签发境外人员入境签证通知函电等管理权限;拥有中国唯一的区域性公积金制度;拥有快速的物流通关优势,作为中国率先进行通关作业制度改革和现代物流试点的区域,苏州工业园区不仅拥有独立的海关、高效的绿色通道、具有内陆口岸功能的进出口货物分流中心,而且经国务院批准还可在区内设立现代物流园、允许成立外商独资或中外合作经营的国际物流公司,上海机场监管仓库可直接延伸至园区,使区内企业通关效率大幅度提高等等。此外,在苏州工业园区,国家授权“凡是符合改革方向的均可在园区先行,一时看不准的也可在园区试行”,即“先行先试”的特殊政策。 
政策上的极其特殊和优惠,使苏州工业园在招商引资方面极具优势,因此,相应指标比苏州高新区要高一些也在情理之中。 
4.两者体制略有不同:“体制回归”与坚持“块块体制”
在改革开放的过程中,我国设立了各级各类开发区,一定程度上充当了体制改革的先行区和试验田。正如曾任天津开发区管委会主任的皮黔生同志所形容的那样,开发区在一定程度上是一个“地理孤岛”、“经济孤岛”、“功能孤岛”和“政策孤岛”,实际上就是指开发区是一个较为独立的“块块体制”,以招商引资发展经济为主要目标,享有小区规划、项目审批、建设工程管理、进出口业务、劳动人事、财政税务、科技发展管理、资金融通、工商行政管理等方面的权力,与地方政府各方面都有相应部门垂直管理的“条条体制”相对应。 
实践证明,那些获得了较为独立权限的开发区往往发展较快,而那些经常受到条线机构干扰的开发区,往往被其他部门掣肘,发展不顺。 
苏州工业园和2002年之前的苏州高新区,都是较为独立的“块块体制”,苏州市委市政府非常支持开发区的工作,主要领导亲自协调各部委局办与开发区的关系,并一再要求各部委局办支持开发区的工作,为开发区服好务。可以说是在苏州市委市政府的大力支持和协调下,在苏州各部门的积极配合下,坚持了“条块结合、以块为主”的体制,苏州高新区和苏州工业园才能发展得又快又好。 
但是,2002年苏州高新区和虎丘区职能合并,成立高新区、虎丘区,一个是开发区,一个是行政区,合并后体制有所回归,据反映出现了一些问题。其实开发区和行政区合并后出现体制不顺畅的现象并不是孤立的,在很多合并的开发区都有所发生,例如青岛黄岛开发区。究其原因,在于:不同性质区域的捏合,开发区的特殊政策能否延伸到行政区,会产生疑问;不同功能的交合,一个以利用外资、高科技孵化发展工业为主,一个是以地方全方位管理为主;不同性质区域的拼合,一个是经济区,一个是行政区;不同组织架构的组合,一个是“小政府大社会”,一个是“小社会大政府”;两种意识的磨合,一个是重服务、重投资促进的外向型经济的观念体系,一个是对利用外资和对外经济合作的意识尚待树立和适应;一个是经济发达区域,财力较雄厚,一个是经济相对落后区域,合并后财力均摊,原开发区能做的事情就相对有限了。 
实践证明,开发区较为独立的“块块体制”是比较合理的,也是非常有效的。不一定为了促进区域协调发展的目的而将开发区与行政区相合并。开发区可以通过自身的快速发展而带动周边地区的经济,当然,开发区内外差距肯定还会存在,但开发区内外发展完全拉平也不现实。苏州高新区的体制回归问题值得进一步思考。 
苏州高新区和苏州工业园的相同之处 

苏州高新区和苏州工业园也有很多共同点,例如产业结构都以高新技术产业为主,都比较注重科技兴区;收入来源都注重多元化;政府服务都贯彻了“亲商”理念,是较好的服务型政府;区划布局都靠近苏州古城区,有利于发展建设等等。 
1.两区产业结构都以高新技术产业为主 

苏州高新区和苏州工业园的产业结构分布图如图1、图2所示,均以高新技术产业为主。

目前,这两个开发区正通过各种措施大力促进自主创新,实行科技兴区。 
2,两区收入来源都较多元化
苏州高新区和苏州工业园都有管委会和开发公司,两者的收入都可看作是开发区的收入来源。管委会的收入主要是税收和土地出让金以及很少量的规费;而开发公司的收入已多元化。 
首先来看苏州高新区。苏州高新集团是苏州高新区的全资国有企业,是高新区的开发主体,在1999年以前一直与高新区管委会合为一体,“两块牌子,一套人马”。截至到2005年,苏州高新集团2005年营业收入26亿元,利润总额2.6亿元,下属企业30多家。苏州高新集团的产业定位为房地产业、基础设施及经营业、物流、环保、旅游及高新技术。而苏州新区高新技术产业股份有限公司(为上市公司,即苏州高新,600736)作为苏州高新集团的核心公司,目前的主业为房地产及旅游,未来支柱产业为基础设施经营,未来培养产业为高科技投资及其他。 
而苏州工业园中的CSSD是中新双方合资的开发主体。CSSD的业务范围是进行土地成片开发与经营、物业管理、项目管理、咨询服务、产业与基础设施开发;在园区内投资举办企业和允许进行的其他业务活动。CSSD目前的主营业务为:土地开发(以中新科技城为代表的综合开发);房产开发(各类住宅、商业房产、工业厂房);公用事业(以市政集团为代表);专业服务(招商、工程、国际教育)。CSSD自2001年起连续5年获得盈利,2005年实现盈利2256万美元,2006年上半年盈利1338万美元。在2005年的赢利来源中,房地产收入最多,约1000万美元;其次是市政设施收入和代建收入,各有约500万美元;再次是专业服务、招商的佣金,收入约几百万美元;最后是一些资产使用权让渡费。 
从苏州高新集团和苏州工业园CSSD的收入来源看,房地产收入都占了较大份额,其次是基础设施经营收入、代建、专业服务、旅游、高科技投资等等。在调研中我们了解到,自2001年以来,伴随着我国房地产市场的启动升温,商业地产和住宅价格上涨迅猛,在苏州高新区和苏州工业园,住宅价格大致从2001年的1000元/平米上涨到目前的6000-7000元/平米,使得苏州高新区和苏州工业园相当大的收益来自于商业房地产和居住地产收益,而不是工业地产收益,从而一定程度上走出了传统的“土地开发资金大循环模式”,用规划范围内的商业和居住地产开发来弥补了工业地产低价出让的亏损,减轻了资金平衡压力,较有利于开发区的建设发展。 
3.两区在区划布局上都靠近苏州古城区 

从区划布局来看,按照开发区离原有市区(或称为母城区)的距离远近,可将开发区分为三种基本模式。第一种是在远离母城区(一般距离二三十千米甚至更远)、人烟稀少的地方开辟一个新开发区。第二种是在母城区的边上划出一块区域设立开发区,例如上海的浦东新区、位于苏州古城区两侧的苏州高新区和苏州工业园等。第三种就是在母城区内设立无边界的开发区,开发区是母城区的一部分,例如北京的中关村海淀试验园区、杭州高新技术开发区的主区块等。
从利用母城区现有的基础设施、生活配套、人力资源等角度来看,第一种“孤岛型”开发区在开发成本上非常高,因为什么都需要重新建设,且由于离母城区较远,通勤时间、运输成本都较高。而第二、第三种区划布局,则较充分地利用了母城区的资源,有利于开发区的建设发展。 
此外,如果从“用规划范围内的商业和居住地产开发来弥补工业地产低价出让的亏损,减轻资金平衡压力”角度看,第一种“孤岛型”的开发区的劣势更加明显。因为人气是否集聚直接影响到商业和居住地产的升值。在第二种和第三种开发区中,开发区离母城区很近,甚至直接是母城区的一部分,人们即便不在开发区工作,也可以在开发区生活,只要开发区居住生活环境足够良好。而第一种开发区离母城区较远,不仅难以吸引开发区外的人员到开发区内居住生活,而且往往也难以留住在开发区工作的人在开发区生活,下班后容易形成“空城”,更难以集聚人气。 
因此,从区划布局来看,像苏州高新区和苏州工业园这样靠近母城区或是母城区一部分的开发区,能够充分利用母城区的各种资源促进发展,同时,也有可能促进商业和居住房地产升值,减轻资金平衡压力。 
此外,从苏州的实践来看,工业“退城进区”,古城区“退二进三”,即工业从古城区退出,搬到开发区;古城区主要发展第三产业。这样的功能分工,能够使古城区和开发区相辅相成,协调发展,值得学习和借鉴。 
4.两区的政府服务都很好 

苏州高新区和苏州工业园都实践着“亲商”理念。政府奉行“亲商”原则,变管理为服务,为企业提供“全过程”服务,覆盖了产前、产中、产后的各个环节。两区都实行了“一站式办公”、“一门式服务”外,还建立定期走访制度、专人负责制度等。良好的政府服务是苏州高新区和苏州工业园成功的重要秘诀。 
经验与启示 

通过苏州高新区和苏州工业园的比较分析,我们可以得到以下一些经验和启示。 
1.在开发模式上,“富开发模式”有一定优势,尽量争取到足够的资金,做好规划,连片开发较好;如条件暂不具备,也可在适当的时候转为富开发模式。 
2.在管理架构上,管理主体和开发主体“政企分开”是一个趋势,但“政企合一”的管理架构在开发区建设初期便于集中力量克服困难。因此各地开发区应该根据自己的实际情况选择管理架构,划分好政府职能和企业职能。 
3.在体制建设方面,开发区的“块块体制”有相当的优势,各地政府应尽量排除各部委局办的“条条”干扰,避免体制回归。在商务部、国土资源部印发的《国家级经济技术开发区经济社会发展“十一五”规划纲要》中,第63条“完善开发区管理体制”中明确提出,“保持国家级开发区’管委会体制’运行的稳定性和效率,原则上国家级开发区不得与所在行政区域管理机构合一”。 
4.在产业结构方面,各开发区在发展外向型经济的同时,要加大科技投入,加强自主创新,促进产业结构升级,向产业链的高端攀登。 
5.在收入来源方面,其他开发区可以适当学习借鉴苏州高新区和苏州工业园的经验,结合具体情况,因地制宜开展多元化经营,处理好当前、中期、远期的主导营收产业,保障开发区的快速、可持续的发展。 
6.在区划布局方面,开发区应尽量靠近母城区,以充分利用母城区现有资源促进发展。同时开发区和母城区应做好功能分工,开发区可集中发展工业,母城区发展第三产业,促进两者协调发展。 
7.在政府服务方面,苏州工业园和高新区的“亲商理念”、“服务型政府”、“全过程”服务等经验非常值得借鉴和学习。在未来更激烈的竞争中,政府服务等“软环境”将是核心竞争力。 
参考文献 

1.杨卫泽主编.政府公共管理理论与实践——来自苏州的报告.南京:东南大学出版社,2005年6月第1版 
2.皮黔生,王恺著.走出孤岛:中国经济技术开发区概论.生活•读书•新知三联书店, 2004年版 
3.朱永新.中国开发区组织管理体制与地方政府机构改革.天津人民出版社,2001年7月第1版 
4.李正图.开发区:企业发展的重要载体和生存空间.北京:中国企业报,2006年11月23日第7版 
5.苏州工业园区管委会介绍资料,PPT版。 
6.苏州工业园区开发公司CSSD介绍资料,PPT版。 
7.苏州市委市政府文件.关于促进我市开发区进一步提升发展水平的若干意见.2006年8月9日


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